主頁（http://www.130131.com）：避免應(yīng)急指揮變成臨場指揮，如何進(jìn)一步加強(qiáng)我國應(yīng)急指揮體系建設(shè)

應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。習(xí)近平總書記指出，要針對這次疫情應(yīng)對中暴露出來的短板和不足，健全國家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險(xiǎn)重任務(wù)能力。國家應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革以來，應(yīng)急指揮體系在理念方式、主體、制度保障等方面都發(fā)生了重大變化，總體上朝著應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)不斷邁進(jìn)。但從目前現(xiàn)狀來看，我國的應(yīng)急指揮體系依然存在一些問題，亟待進(jìn)一步完善深化。

當(dāng)前我國應(yīng)急指揮體系建設(shè)中存在的主要問題

（一）指揮力量存在分散現(xiàn)象。在應(yīng)急力量方面，我國逐漸形成了以國家綜合性消防救援隊(duì)伍、森林消防隊(duì)伍、軍隊(duì)非戰(zhàn)爭軍事行動力量為骨干力量，以抗洪搶險(xiǎn)、道路搶通等專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍為基礎(chǔ)力量，以企事業(yè)單位專兼職隊(duì)伍、志愿者隊(duì)伍為基礎(chǔ)力量的立體化應(yīng)急救援隊(duì)伍格局。2019年3月，各級應(yīng)急管理部門均已組建。目前各級應(yīng)急管理部門內(nèi)部具有指揮性質(zhì)的議事機(jī)構(gòu)有安全生產(chǎn)委員會、森林防火指揮部、防汛防旱指揮部、減災(zāi)救災(zāi)委員會、防震減震委員會等。這些機(jī)構(gòu)依然按照原有的指揮機(jī)制和力量運(yùn)作，尤其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街層面，應(yīng)急口的分管領(lǐng)導(dǎo)少則二三人，多則八九人，不利于應(yīng)急指揮人員專業(yè)高效整合。

（二）指揮職能存在交叉現(xiàn)象。現(xiàn)行突發(fā)事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類。按照《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難兩類突發(fā)事件的應(yīng)急管理。隨著城市化加速、信息傳播速度加快，很多事故都可歸為影響公眾安全的問題。從承擔(dān)政府應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)職能看，這些事故不僅與公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的應(yīng)急指揮職能存在一定的職能交叉，也與政法系統(tǒng)平安建設(shè)的指揮體系、公安主導(dǎo)的110指揮聯(lián)動體系存在職能交叉。由于安全生產(chǎn)、自然災(zāi)害都涉及公共安全范疇，我們需要建立一個公共安全體系，而不單單是安全生產(chǎn)和自然災(zāi)害應(yīng)急指揮體系。

（三）應(yīng)急救援力量難以高效整合。由于綜合性消防救援隊(duì)伍實(shí)施垂直管理、地方?jīng)]有應(yīng)急救援隊(duì)伍、社會救援力量分散等原因，應(yīng)急救援隊(duì)伍力量存在難以整合的問題。主要表現(xiàn)在：一是地方應(yīng)急管理部門與綜合性消防救援隊(duì)伍互不隸屬。機(jī)構(gòu)改革后，公安消防部隊(duì)、武警森林部隊(duì)退出現(xiàn)役，整建制劃歸應(yīng)急管理部后，組建成立國家綜合性消防救援隊(duì)伍，繼續(xù)承擔(dān)相關(guān)火災(zāi)防范、火災(zāi)撲救、搶險(xiǎn)救援等工作。但是，國家綜合性消防救援隊(duì)伍、省消防總隊(duì)到市支隊(duì)、縣大隊(duì)乃至中隊(duì)屬于垂直管理，與地方政府及其應(yīng)急管理部門沒有隸屬關(guān)系。如果涉及應(yīng)急救援事務(wù)，各級應(yīng)急管理部門不能直接指揮，需要與同級綜合性消防救援隊(duì)伍進(jìn)行協(xié)商，在關(guān)鍵時候可能面臨指揮不暢的尷尬境地。二是地方應(yīng)急管理部門尚無相應(yīng)的應(yīng)急救援隊(duì)伍。大多數(shù)省、市、縣各級政府，都沒有專業(yè)救援隊(duì)伍。應(yīng)急管理部門雖然名義上具有區(qū)域應(yīng)急救援指揮權(quán)，除了綜合性消防救援隊(duì)伍可協(xié)調(diào)使用外，實(shí)際上沒有有限空間、危險(xiǎn)化學(xué)品、涉塵涉爆等領(lǐng)域的專業(yè)救援隊(duì)伍。一旦遇到有限空間、危險(xiǎn)化學(xué)品、涉塵涉爆等領(lǐng)域的災(zāi)難時，地方政府及其應(yīng)急管理部門就很難調(diào)動應(yīng)急救援隊(duì)伍。三是社會救援力量分散。不少大中型企業(yè)建立了自己的專兼職應(yīng)急救援隊(duì)伍，平時也參與企業(yè)內(nèi)部的搶險(xiǎn)救援，具備了一定的搶險(xiǎn)救援能力。還有一些行業(yè)部門通過政府購買服務(wù)等方式組建了一些社會搶險(xiǎn)救援隊(duì)伍。但這些社會應(yīng)急救援隊(duì)伍存在力量分散、裝備不良、訓(xùn)練不足、素質(zhì)參差不齊等問題。如果應(yīng)急管理部門對這些隊(duì)伍缺乏規(guī)劃、引導(dǎo)和聯(lián)合訓(xùn)練，戰(zhàn)時的戰(zhàn)斗力可能難以保證。

（四）社會動員仍然停留在初級階段。具體表現(xiàn)為：一是群眾應(yīng)急意識和應(yīng)急技能較弱。全社會對危機(jī)、災(zāi)害預(yù)防工作認(rèn)識存在不足。二是基層缺乏應(yīng)急教育的組織載體。當(dāng)前政府主導(dǎo)下開展的應(yīng)急學(xué)習(xí)和輔導(dǎo)大多為形式單一的發(fā)放傳單、課堂式教學(xué)等，教育效果較差，基層很難組織應(yīng)急學(xué)習(xí)教育活動。三是主要依靠政治體系進(jìn)行社會動員。長期以來我國面對重大危機(jī)事件主要是依靠高度集中的政權(quán)體系，即政治動員方式來動員民眾。但隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會主體呈現(xiàn)多元化現(xiàn)象，政府在調(diào)動自身資源和能力的同時，要改革固有的傳統(tǒng)政治動員手段，充分調(diào)動各個社會主體的力量。

（五）應(yīng)急法律法規(guī)有所欠缺。當(dāng)前應(yīng)急指揮主要的法律依據(jù)是2007年出臺的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，但這部法律在應(yīng)急指揮方面的條款較少又欠具體。其他部門規(guī)章及地方性法規(guī)也很少有關(guān)于應(yīng)急指揮方面的規(guī)定。由于缺乏法律規(guī)范，許多應(yīng)急指揮變成臨場指揮。如果當(dāng)?shù)攸h委、政府重視，應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)健全，指揮人員水平高，則能實(shí)現(xiàn)高效的應(yīng)急指揮，否則可能釀成嚴(yán)重社會后果。因此有必要通過修訂現(xiàn)行法律，對應(yīng)急指揮的目標(biāo)、機(jī)構(gòu)、人員、裝備、機(jī)制等作出一些法律上的規(guī)定，使應(yīng)急指揮工作逐步走上規(guī)范化、專業(yè)化道路。

盡快推進(jìn)應(yīng)急指揮體系建設(shè)的幾點(diǎn)建議

為貫徹落實(shí)黨中央和國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)突發(fā)公共安全事件應(yīng)急體系和能力建設(shè)的有關(guān)精神，提高全社會應(yīng)急的響應(yīng)速度和決策指揮能力，有效預(yù)防、及時控制和消除突發(fā)公共安全事件的危害，保障公眾生命與財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)社會和諧發(fā)展，建議從以下幾個方面推進(jìn)應(yīng)急指揮體系建設(shè)。

一是整合具有指揮職能的機(jī)構(gòu)。在應(yīng)急管理部門內(nèi)部，將安全生產(chǎn)委員會、森林防火指揮部、防汛防旱指揮部、減災(zāi)救災(zāi)委員會、防震減震委員會整合為應(yīng)急管理委員會，下設(shè)安全生產(chǎn)、森林防火、防汛防旱、減災(zāi)救災(zāi)、防震減震五個專業(yè)委員會，用一套機(jī)構(gòu)一套人馬實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理部門的快速、高效應(yīng)急指揮職能。

二是建立統(tǒng)一的應(yīng)急指揮中心。根據(jù)《國家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》，到2020年建成與有效應(yīng)對公共安全風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)相匹配、與全面建成小康社會要求相適應(yīng)、覆蓋應(yīng)急管理全過程、全社會共同參與的突發(fā)事件應(yīng)急體系。其關(guān)鍵是針對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類突發(fā)事件，建立統(tǒng)一的應(yīng)急指揮中心。這個應(yīng)急指揮中心的規(guī)格要同于或高于應(yīng)急管理部門的規(guī)格。由統(tǒng)一的應(yīng)急指揮中心調(diào)動和協(xié)調(diào)社會應(yīng)急服務(wù)資源，實(shí)現(xiàn)緊急突發(fā)事件處理的全過程跟蹤上報(bào)、相關(guān)數(shù)據(jù)采集、緊急程度判斷、實(shí)時溝通、聯(lián)動指揮和應(yīng)急現(xiàn)場支持等，為社會的公共安全提供強(qiáng)有力的保障系統(tǒng)。如這一中心短期難以建立，可在過渡時期建立健全“負(fù)責(zé)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難的應(yīng)急指揮中心”和“負(fù)責(zé)公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的應(yīng)急指揮中心”，形成“兩套機(jī)構(gòu)、一個平臺、兩套機(jī)制”的應(yīng)急指揮運(yùn)行模式。

三是整合應(yīng)急救援隊(duì)伍。省級及以下地方人民政府及其應(yīng)急管理部門要充分利用國家綜合性消防救援隊(duì)伍資源。建議地方政府在消防救援隊(duì)伍招聘、經(jīng)費(fèi)、裝備上發(fā)揮作用，保障隊(duì)伍具備戰(zhàn)斗力。同時，可以在省市縣或相關(guān)工業(yè)區(qū)、功能區(qū)建立針對危險(xiǎn)化學(xué)品、有限空間、涉塵涉爆等的地方專職應(yīng)急救援隊(duì)，與消防救援隊(duì)伍一起構(gòu)成專業(yè)和地域覆蓋全面的應(yīng)急救援隊(duì)伍。可以依托企事業(yè)單位建立專業(yè)或半專業(yè)的專兼職專項(xiàng)搶險(xiǎn)救援隊(duì)伍，依靠基層的護(hù)林員治安員網(wǎng)格員組成兼職搶險(xiǎn)救援隊(duì)伍，通過武裝部門把民兵納入搶險(xiǎn)救援隊(duì)伍、應(yīng)急支援志愿者隊(duì)伍建設(shè)等，以此建立完善各類應(yīng)急救援隊(duì)伍。

四是建立應(yīng)急社會動員機(jī)制。社會動員要建立以黨委政府為主導(dǎo)、市場和社會資源為主體的機(jī)制，兩支力量協(xié)同作戰(zhàn)形成社會動員的合力，讓體制內(nèi)外的企業(yè)、社會組織、非政府組織以及公民個人都能有序參與到整個應(yīng)急社會動員機(jī)制中來。建議建立整合應(yīng)急指揮平臺，包括必要的移動應(yīng)急指揮平臺，實(shí)現(xiàn)與區(qū)域信息系統(tǒng)、監(jiān)督信息系統(tǒng)、人防信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通和信息共享，通過對應(yīng)急管理的統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮來打通應(yīng)急社會動員的“最后一公里”。在應(yīng)急社會動員中，既要發(fā)揮現(xiàn)有電視、廣播等傳統(tǒng)媒體作用，還要善用5G、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)；既要實(shí)現(xiàn)黨委政府指令和信息的傳播，更要保證群眾信息的反饋交互。尤其是重大事故發(fā)生后的緊急狀態(tài)下，自上而下的信息傳遞和自下而上的互動，能夠穩(wěn)定群眾情緒、給予其戰(zhàn)勝危機(jī)的信心。

五是建立健全應(yīng)急法律法規(guī)。法律是應(yīng)急指揮的基礎(chǔ)，一切應(yīng)急指揮必須按特定的法律行事。一是抓緊修訂《突發(fā)事件應(yīng)對法》，重點(diǎn)解決現(xiàn)行法律操作性不強(qiáng)的問題，比如對緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利的限制（如征收、征用）出臺具體規(guī)定等。二是研究出臺《公共安全法》，構(gòu)筑既包括風(fēng)險(xiǎn)識別與評估、預(yù)防與準(zhǔn)備、預(yù)警與監(jiān)測、災(zāi)害評估和恢復(fù)等諸多環(huán)節(jié)，又包括事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對、事中處置和善后管理等過程的法律基礎(chǔ)。三是出臺《緊急狀態(tài)法》，針對我國緊急狀態(tài)下危機(jī)管理領(lǐng)域的立法不夠、法律體系還不完善的問題，通過立法來構(gòu)筑危機(jī)狀態(tài)下全社會應(yīng)對危機(jī)和災(zāi)害機(jī)制的制度基礎(chǔ)。

（作者為同濟(jì)大學(xué)城市風(fēng)險(xiǎn)管理研究院副院長、教授）

來源“上觀新聞”