1 引言

黨和國家高度重視應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）要求“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體制，優(yōu)化國家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”。2019年11月29日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時也強調(diào)“充分發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系特色和優(yōu)勢，積極推進我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化”。國家應(yīng)急管理部堅持以信息化貫穿應(yīng)急管理工作，成立伊始就編制并下發(fā)了《應(yīng)急管理信息化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃框架（2018-2022年）》（以下簡稱《規(guī)劃框架》），為我國應(yīng)急管理信息化建設(shè)明確了方向。雖然應(yīng)急管理部從頂層明確了應(yīng)急管理信息化建設(shè)的思路與內(nèi)容，但地方應(yīng)急管理部門在實際推進過程中仍面臨較多的困難，目前亟需針對地方應(yīng)急管理工作的特點進一步細化地方應(yīng)急管理信息化建設(shè)的思路、目標和主要內(nèi)容。

2 地方應(yīng)急管理信息化建設(shè)面臨的困難

（1）缺乏信息化建設(shè)總體規(guī)劃

地方應(yīng)急管理部門作為新成立的單位，大部分還沒有制定地方的應(yīng)急管理信息化建設(shè)規(guī)劃，導(dǎo)致地方應(yīng)急管理部門多采用《規(guī)劃框架》作為指導(dǎo)，在地方特色需求方面匹配度不高。

（2）監(jiān)測能力與監(jiān)測職能不匹配

新成立的地方應(yīng)急管理部門職能包括安全生產(chǎn)監(jiān)督、消防管理、救災(zāi)管理、森林防火、應(yīng)急管理等，具有監(jiān)測面廣、監(jiān)測難度大的特點，需構(gòu)建全域覆蓋的應(yīng)急管理感知體系。但目前大多數(shù)地方應(yīng)急管理部門監(jiān)測手段有限，無法及時、準確地獲取監(jiān)測信息。

（3）統(tǒng)一指揮調(diào)度能力不足

應(yīng)急管理工作涉及到方方面面，一旦應(yīng)急事件發(fā)生時，需要決策指揮部門能快速有效地進行溝通，實現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門、跨兵種的協(xié)調(diào)統(tǒng)一指揮。雖然目前大部分地方政府已有包括公安、防汛、地質(zhì)災(zāi)害等單一、專業(yè)性的應(yīng)急指揮平臺，但各平臺僅能從自身領(lǐng)域履行應(yīng)急職責(zé)，而無法有效突破部門限制，面臨重大事故時往往指揮能力不足。

（4）科學(xué)高效的決策能力有待提升

應(yīng)急管理需要準確快速地研判決策，讓各類應(yīng)急力量及時高效地開展生命救援、搶險排危。如何改變傳統(tǒng)依靠經(jīng)驗進行決策的方式，而借助大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進行科學(xué)高效的決策已成為地方政府應(yīng)急管理部門亟待解決的問題。

3 地方政府應(yīng)急管理信息化建設(shè)思路

3.1 指導(dǎo)思想

堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，認真貫徹落實習(xí)近平總書記網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略思想和關(guān)于應(yīng)急管理的重要論述，推進應(yīng)急管理工作快速發(fā)展。推動應(yīng)急救援和科技體制改革，重視頂層規(guī)劃，優(yōu)化科技創(chuàng)新，緊緊圍繞服務(wù)國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，瞄準國際先進水平，聚焦關(guān)鍵技術(shù)，強化應(yīng)急管理科技化建設(shè)，提升應(yīng)對處置突發(fā)事件的能力和水平，實現(xiàn)應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化。

3.2 建設(shè)原則

① 規(guī)劃引領(lǐng)、統(tǒng)籌建設(shè)

在國家應(yīng)急管理部《規(guī)劃框架》的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方實際特點編制地方應(yīng)急管理信息化規(guī)劃，堅持一張藍圖繪到底。始終以總體規(guī)劃統(tǒng)籌地方應(yīng)急管理信息化工作，并切實維護規(guī)劃的權(quán)威性和嚴肅性。規(guī)劃中未提及的項目原則上不再新增，規(guī)劃中涉及的項目落實考核機制，確保應(yīng)急管理建設(shè)“一盤棋”。

② 數(shù)據(jù)共享、集約復(fù)用

避免出現(xiàn)各自為政、數(shù)據(jù)孤島的情況，堅決貫徹數(shù)據(jù)共享、集約復(fù)用的建設(shè)思路，破除各部門、各系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)壁壘，原則上非涉密數(shù)據(jù)均可共享，不能共享的系統(tǒng)不批建。同時最大限度的復(fù)用現(xiàn)有資源，貫徹集約建設(shè)思路，避免重復(fù)建設(shè)浪費。

③ 問題導(dǎo)向、應(yīng)用為先

堅持以解決實際問題為導(dǎo)向，特別是解決應(yīng)急管理面臨的突出問題，以是否能在實戰(zhàn)中發(fā)揮效用作為根本評價標準，杜絕建用“兩張皮”。避免重硬件輕應(yīng)用的建設(shè)思路，應(yīng)用場景要貼合實戰(zhàn)，一切服務(wù)實戰(zhàn)，通過圍繞實戰(zhàn)的綜合應(yīng)用提升應(yīng)急戰(zhàn)斗力。

④ 急用先行、長遠結(jié)合

根據(jù)各項應(yīng)急管理工作的重要性和急迫性，遵循急用先行的思路，科學(xué)合理安排項目建設(shè)時序，首先滿足應(yīng)急管理核心的應(yīng)急指揮功能，實現(xiàn)縱向、橫向信息貫通，具備協(xié)同指揮能力。同時重點關(guān)注新技術(shù)、新應(yīng)用發(fā)展趨勢，既要滿足當前需要，也要滿足未來潛在需求，實現(xiàn)系統(tǒng)的平滑演進。

⑤ 安全可控、自主創(chuàng)新

以國家信息化安全等級保護制度為準繩，構(gòu)建配套的安全管理制度體系，提供全方位的安全運行保障。堅持自主創(chuàng)新，通過合理的人才培養(yǎng)制度激發(fā)創(chuàng)新能力，提升自主研發(fā)率，關(guān)鍵系統(tǒng)實現(xiàn)百分之百國產(chǎn)化。

3.3 建設(shè)目標

構(gòu)建科學(xué)、全面、開放、先進的應(yīng)急管理信息化體系，加快新一代信息技術(shù)與應(yīng)急管理工作的深度融合，建設(shè)覆蓋重點風(fēng)險領(lǐng)域的感知網(wǎng)絡(luò)、多方式融合的應(yīng)急通信網(wǎng)絡(luò)和智能融合的應(yīng)用，不斷提高風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急指揮調(diào)度、智能決策輔助能力。具體而言，物聯(lián)感知網(wǎng)絡(luò)全域覆蓋，應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)高速平穩(wěn)。應(yīng)急管理應(yīng)用全面覆蓋各類業(yè)務(wù)，補齊應(yīng)急指揮通信“最后一公里”短板，在突發(fā)事件的事前、事中、事后階段均發(fā)揮關(guān)鍵支持作用，實現(xiàn)應(yīng)急管理的全面感知、智能預(yù)警、扁平指揮、快速處置和精準管理。

3.4 建設(shè)內(nèi)容

（1）總體架構(gòu)

地方應(yīng)急管理信息化建設(shè)內(nèi)容可歸納為“四橫兩縱”，“四橫”包括應(yīng)急基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)治理層、智慧應(yīng)用層和統(tǒng)一門戶層；“兩縱”包括標準規(guī)范體系和運行保障體系。

基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)包括物聯(lián)感知網(wǎng)和應(yīng)急通信網(wǎng)。物聯(lián)感知網(wǎng)是基于智能傳感、射頻識別、視頻圖像、激光雷達、航空遙感等感知技術(shù)，構(gòu)建的覆蓋全域的應(yīng)急管理感知數(shù)據(jù)采集體系，主要對象包括安全生產(chǎn)、自然災(zāi)害、城市安全等，是應(yīng)急管理工作數(shù)據(jù)采集端，為所有的應(yīng)急管理工作提供信息來源。應(yīng)急通信網(wǎng)包括指揮信息網(wǎng)、政務(wù)內(nèi)外網(wǎng)、衛(wèi)星通信網(wǎng)、無線通信網(wǎng)，是應(yīng)急管理信息的傳輸載體，確保應(yīng)急管理信息的及時傳送。

數(shù)據(jù)治理主要包括數(shù)據(jù)載入、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)管控、數(shù)據(jù)服務(wù)、數(shù)據(jù)共享交換和業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫等，將應(yīng)急管理涉及的所有數(shù)據(jù)進行匯聚和治理，以數(shù)據(jù)目錄的形式為應(yīng)急管理系統(tǒng)和外部系統(tǒng)提供服務(wù)。

智慧應(yīng)用包括監(jiān)督管理、監(jiān)測預(yù)警、指揮救援、決策支持和政務(wù)管理等，為應(yīng)急管理部門開展業(yè)務(wù)工作提供應(yīng)用服務(wù)。

統(tǒng)一門戶主要包括政務(wù)服務(wù)、信息綜合展示、工作任務(wù)與業(yè)務(wù)系統(tǒng)入口等內(nèi)容，為應(yīng)急管理人員與社會公眾提供服務(wù)的統(tǒng)一入口。

標準規(guī)范體系對應(yīng)急管理信息化建設(shè)涉及的各標準實現(xiàn)相互聯(lián)系、約束、補充，從而形成一個完整的建設(shè)執(zhí)行體系，規(guī)范應(yīng)急管理信息化建設(shè)。

運行保障體系實現(xiàn)對應(yīng)急管理信息系統(tǒng)的多層次、全維度的安全防控，建立完善的運維管理制度，確保應(yīng)急管理系統(tǒng)安全、可靠的運行。

（2）主要建設(shè)內(nèi)容

① 感知網(wǎng)

地方政府應(yīng)急管理感知網(wǎng)絡(luò)主要圍繞安全生產(chǎn)、自然災(zāi)害、城市安全三方面展開，根據(jù)應(yīng)急管理部門的職責(zé)，可采取自建感知網(wǎng)絡(luò)和接入感知網(wǎng)絡(luò)兩種方式建設(shè)。其中自建感知網(wǎng)絡(luò)，主要針對森林草原火險火情等自然災(zāi)害，建設(shè)包括航空監(jiān)控火情、地面監(jiān)控火情、森林火險監(jiān)測站、雷電監(jiān)測站等。接入感知網(wǎng)絡(luò)，指圍繞煤礦、非煤礦山、�；�品、煙花爆竹、地震、地質(zhì)災(zāi)害、氣象災(zāi)害、大型公用設(shè)施、城市地下管網(wǎng)等對象，由地方政府應(yīng)急管理部門建設(shè)信息采集系統(tǒng)，接入其他單位的感知網(wǎng)絡(luò)。

其中，對于煤礦、非煤礦山、�；�品、煙花爆竹等重大危險源，地方政府應(yīng)急管理部門應(yīng)推動高危行業(yè)領(lǐng)域企業(yè)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和政策、標準，由企業(yè)建設(shè)感知網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)急管理部門負責(zé)進行監(jiān)督和接入管理。對于地震、地質(zhì)氣象災(zāi)害、城市大型建筑等感知數(shù)據(jù)，應(yīng)通過地方政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換平臺，采集水利、氣象、消防、住建、公安、交通等其它部門感知數(shù)據(jù)，也可將應(yīng)急管理部門的感知數(shù)據(jù)向其他部門開放共享。

② 應(yīng)急通信網(wǎng)

應(yīng)急通信網(wǎng)主要包括應(yīng)急指揮信息網(wǎng)、衛(wèi)星通信網(wǎng)、政務(wù)內(nèi)/外網(wǎng)、無線通信網(wǎng)等，應(yīng)急管理部門重點建設(shè)指揮信息網(wǎng)、衛(wèi)星通信網(wǎng)和無線通信網(wǎng)，而政務(wù)內(nèi)/外網(wǎng)則由地方政府統(tǒng)一建設(shè)。其中，指揮信息網(wǎng)主要面向指揮決策部門、應(yīng)急救援部門的特定用戶，承載應(yīng)急指揮救援、大數(shù)據(jù)分析、視頻會議等應(yīng)用，縱向貫通省、市、縣應(yīng)急部門，并通過省節(jié)點上聯(lián)至應(yīng)急指揮骨干網(wǎng)，橫向覆蓋地震災(zāi)害、煤礦安全、消防救援、森林火災(zāi)、駐地應(yīng)急救援隊伍。衛(wèi)星通信網(wǎng)包括VSAT衛(wèi)星和天通衛(wèi)星通信網(wǎng)，其中VSAT通信網(wǎng)涵蓋固定站和遠端站，天通衛(wèi)星通信網(wǎng)主要部署天通衛(wèi)星全網(wǎng)通終端和便攜終端，滿足應(yīng)急救援移動傳輸需求。

③ 無線通信網(wǎng)

建設(shè)無線集群系統(tǒng)應(yīng)用管理節(jié)點，與省指揮信息網(wǎng)連接。建設(shè)4G/5G圖傳系統(tǒng)、移動指揮系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)節(jié)點，支撐現(xiàn)場監(jiān)控等移動應(yīng)用。建設(shè)時空統(tǒng)一服務(wù)系統(tǒng)，確保應(yīng)急管理系統(tǒng)的時間基準統(tǒng)一。基于應(yīng)急管理部建設(shè)的綜合位置服務(wù)，有效采集各類人員、裝備、物資等要素的實時位置信息。

④ 數(shù)據(jù)治理系統(tǒng)

數(shù)據(jù)治理系統(tǒng)是指對接入的應(yīng)急管理數(shù)據(jù)，采用大數(shù)據(jù)、人工智能等先進技術(shù)，進行數(shù)據(jù)的共享交換、分析、挖掘、預(yù)測，實現(xiàn)對數(shù)據(jù)價值的釋放，并對內(nèi)和對外提供數(shù)據(jù)服務(wù)。其中，數(shù)據(jù)接入通過探查、讀取、對賬等多種方式，將各部門、各系統(tǒng)的多源異構(gòu)數(shù)據(jù)完整接入應(yīng)急管理數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)處理通過對接入數(shù)據(jù)的提取、清洗、轉(zhuǎn)換等，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的標準化。數(shù)據(jù)管控則通過數(shù)據(jù)標準管理、資源目錄管理等對數(shù)據(jù)全程管理。數(shù)據(jù)服務(wù)通過對處理后的數(shù)據(jù)資源進行封裝，形成標準化的對外服務(wù)能力。數(shù)據(jù)共享交換實現(xiàn)不同部門、不同系統(tǒng)、不同業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)交換

⑤ 智慧應(yīng)用

根據(jù)地方政府應(yīng)急管理部門的職責(zé)和需求，智慧應(yīng)用主要包括監(jiān)督管理、監(jiān)測預(yù)警、指揮救援、決策支持、政務(wù)管理五大類，為各權(quán)限應(yīng)急管理人員提供應(yīng)用服務(wù)。其中指揮救援應(yīng)用需部署于指揮信息網(wǎng)環(huán)境，確保網(wǎng)絡(luò)安全。其他應(yīng)用可部署于電子政務(wù)外網(wǎng)，供應(yīng)急相關(guān)用戶使用。監(jiān)督管理類應(yīng)用主要包括行政許可、行政監(jiān)管、行政執(zhí)法、考核巡查等功能。監(jiān)測預(yù)警類應(yīng)用主要包括自然災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警、安全生產(chǎn)風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警、重大風(fēng)險隱患排查等功能。指揮救援類應(yīng)用主要包括值班值守、視頻會商、指揮調(diào)度、預(yù)案管理、培訓(xùn)演練等功能。決策支持類應(yīng)用主要包括應(yīng)急決策、輔助分析、趨勢研判、決策評估等功能。政務(wù)管理類應(yīng)用主要包括“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”、OA辦公、宣傳教育等功能。

⑥ 統(tǒng)一門戶

統(tǒng)一門戶是用戶訪問的統(tǒng)一入口，將地方政府應(yīng)急管理部門已有、在建和擬建的業(yè)務(wù)系統(tǒng)進行集成，實現(xiàn)按權(quán)限多門戶展現(xiàn)，支持大屏顯示、PC、移動端等多種方式，打造面向決策者、應(yīng)急管理人員和群眾的便捷服務(wù)渠道，實現(xiàn)各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的統(tǒng)一登錄和跳轉(zhuǎn)互通。根據(jù)服務(wù)對象和業(yè)務(wù)的不同，可分為指揮網(wǎng)、政務(wù)外網(wǎng)、政務(wù)內(nèi)網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)四大類。其中，指揮信息網(wǎng)門戶僅面向內(nèi)部有權(quán)限的用戶，提供應(yīng)急指揮等核心應(yīng)用。政務(wù)外網(wǎng)門戶面向政府用戶，提供非涉密服務(wù)。政務(wù)內(nèi)網(wǎng)門戶面向政府用戶提供涉密服務(wù)�；ヂ�(lián)網(wǎng)門戶面向社會公眾與監(jiān)管對象，提供非涉密信息服務(wù)。

4 結(jié)束語

本文基于國家應(yīng)急管理部的《規(guī)劃框架》，提出了地方政府應(yīng)急管理信息化的指導(dǎo)思想、建設(shè)原則、建設(shè)目標、總體框架和建設(shè)內(nèi)容，對地方應(yīng)急管理信息化建設(shè)具有一定的啟發(fā)意義。但由于各地的實際情況千差萬別，在項目建設(shè)過程中，地方政府應(yīng)急管理部門可結(jié)合自身的實際情況進行優(yōu)化完善，以更能滿足當?shù)貞?yīng)急管理工作的實際需要，實現(xiàn)應(yīng)急管理全面感知、智能預(yù)警、扁平指揮、快速處置和精準管理，為治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐。