主頁（http://www.130131.com）：構(gòu)建規(guī)范化應(yīng)急指揮體系

“8·12”天津濱海新區(qū)危險品倉庫爆炸事故發(fā)生后，社會各界高度關(guān)注，天津市政府也全力投入救援工作。然而，事故處置中暴露出的一系列問題不禁讓人反思：在我國突發(fā)事件應(yīng)急管理體系已經(jīng)建設(shè)12年、《突發(fā)事件應(yīng)對法》已經(jīng)實施8年的今天，為何突發(fā)事件應(yīng)對的能力仍然不足？這次事故表明，我們現(xiàn)階段亟需解決的是應(yīng)急指揮體系的規(guī)范化問題。

受益于近年來的應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，我國目前建立了各種各樣、形形色色的應(yīng)急指揮部，有常設(shè)的，也有根據(jù)需要而臨時設(shè)立的。如果仔細研究各種以政府名義而建的指揮部，會發(fā)現(xiàn)其主要成員基本是重疊的。其結(jié)果是：一方面，應(yīng)對不同突發(fā)事件可能總指揮和指揮部辦公室不同，但成員單位是多數(shù)相同的；另一方面，在一些重大突發(fā)事件中，可能要同時啟動多個應(yīng)急預(yù)案，因此在邏輯上就需要同時啟動多個指揮部，而它們的成員是重復(fù)的。然而，在實踐中，這種指揮部的設(shè)立方式幾乎是不可能的。

在我國應(yīng)急管理實踐中，實際上存在著兩種指揮機構(gòu)：一種是負責(zé)現(xiàn)場具體施救的指揮部，如“6·2”東方之星沉船事件中的現(xiàn)場救援指揮部；另一種是負責(zé)為現(xiàn)場施救提供各類保障的指揮機構(gòu)，這種指揮機構(gòu)根據(jù)事件大小可能在不同層級政府或部門都會設(shè)立，如東方之星沉船事件中的國務(wù)院事件救援和處置工作組�；�于科學(xué)應(yīng)急、規(guī)范應(yīng)急的目標(biāo)，有必要對現(xiàn)有應(yīng)急指揮體系進行標(biāo)準化。

明確應(yīng)急指揮權(quán)力屬地化

出現(xiàn)重大突發(fā)事件時，常常需要多層級政府、多部門合作，如何處理屬地政府與上級政府、分類管理部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系？其結(jié)果是在重大突發(fā)事件應(yīng)對過程中，相關(guān)主體在事件前期往往不知誰是責(zé)任主體，誰該負起領(lǐng)導(dǎo)與指揮職責(zé)，界定不清，導(dǎo)致或者推諉，或者扯皮。

突發(fā)事件的危害性、緊迫性的特點決定了應(yīng)對過程中決策的時限性和形式的高度集中化，需要有明確的指揮權(quán)力與指揮關(guān)系以保障決策及時制定和有效實施。實際上，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)包括了指揮權(quán)，但并不等于指揮權(quán)。從科學(xué)應(yīng)急和簡政放權(quán)的角度出發(fā)，在我國現(xiàn)有行政體制下，需要將突發(fā)事件應(yīng)對的指揮權(quán)從領(lǐng)導(dǎo)權(quán)中進行剝離和下放，并將其賦予屬地政府，即法律規(guī)定的縣級政府。

明確屬地政府的應(yīng)急指揮權(quán)，最核心的問題是協(xié)調(diào)好“領(lǐng)導(dǎo)”“指揮”與“分級”的關(guān)系。應(yīng)急指揮權(quán)的屬地化并不意味著上級和中央政府在突發(fā)事件應(yīng)對上沒有職責(zé)。按照“分級負責(zé)”原則，當(dāng)屬地政府無法應(yīng)對突發(fā)事件時，可以向上級政府請求支持，上級政府需要協(xié)調(diào)資源支持，此時指揮權(quán)與責(zé)任仍在屬地政府。只有當(dāng)上級政府認為屬地政府已經(jīng)沒有能力指揮處置事件場景時，方可宣布介入事件指揮，此時指揮權(quán)力與責(zé)任歸屬上級政府。

在現(xiàn)階段，由于縣級應(yīng)急管理的資源投入和能力建設(shè)都相對薄弱，一些重大突發(fā)事件的處置可能難以有效指揮，有必要確立一個過渡期。在過渡期內(nèi)，需要加大對基層應(yīng)急管理的投入，規(guī)范應(yīng)急管理工作規(guī)程，加強應(yīng)急救援隊伍建設(shè)，加大應(yīng)急管理人員的培訓(xùn)力度；同時，上級政府在重大突發(fā)事件時也需加強對基層指揮工作的指導(dǎo)，必要時亦可接替指揮權(quán)。

建立標(biāo)準化的現(xiàn)場指揮部

從國際經(jīng)驗和現(xiàn)場處置的效率來看，事發(fā)地的消防力量擔(dān)負著突發(fā)事件的綜合救援工作，并在事件處置中承擔(dān)現(xiàn)場指揮工作。我國《消防法》也要求消防隊伍在滅火救援中建立標(biāo)準化的指揮部，但對于非火災(zāi)救援的指揮部卻并沒有明確如何規(guī)范。未來有必要對消防隊伍現(xiàn)有的滅火救援標(biāo)準化指揮部進行改造，將其優(yōu)化成標(biāo)準化的現(xiàn)場指揮部結(jié)構(gòu)。現(xiàn)場指揮部標(biāo)準化的優(yōu)點是，所有經(jīng)過培訓(xùn)的救援隊伍都能清晰地了解指揮部結(jié)構(gòu)、指揮標(biāo)識以及意義等，從而有效落實指揮部決策。

我國現(xiàn)行消防制度對消防隊伍的專業(yè)化束縛較大，由消防力量所擔(dān)任的現(xiàn)場指揮部標(biāo)準化工作，有賴于消防隊伍的改革才能完成，包括去現(xiàn)役制、職業(yè)化、培訓(xùn)標(biāo)準化、工作規(guī)程標(biāo)準化等系列問題需要進一步研究。

建立規(guī)范化的總體指揮部

從法律角度明確應(yīng)急指揮權(quán)限屬地化的同時，還需要規(guī)范事發(fā)地政府總體指揮部及其結(jié)構(gòu)。實際上，在一級政府層面，一旦總體指揮部得以規(guī)范化設(shè)立，在突發(fā)事件發(fā)生時，該指揮部由總指揮決定啟動并工作，而無需再設(shè)立其他所謂專項指揮部。換句話說，一級政府只需要一個代表政府的總體指揮部，現(xiàn)有的專項預(yù)案應(yīng)轉(zhuǎn)化為如何從專業(yè)上輔助總體指揮部的決策或技術(shù)性支持現(xiàn)場指揮部的施救。

如何規(guī)范總體指揮部？

首先，明確屬地政府的主官（縣長/市長）為應(yīng)急總指揮。作為屬地政府最高領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)急狀態(tài)下主官的調(diào)動資源能力最強。同時，為了減少主官的工作壓力，在一些常規(guī)突發(fā)事件中，主官可以根據(jù)需要委托和授權(quán)某個副主官擔(dān)任總指揮，但最終責(zé)任仍由主官承擔(dān)。

其次，確定必需的指揮部常設(shè)成員單位。現(xiàn)有預(yù)案體系中成員單位的高重疊性表明，這些單位都是總體指揮部必需的成員。出于提高應(yīng)急決策效率目的，還需對這些成員進行精簡，確定作為指揮部所不可或缺的成員，在現(xiàn)有機構(gòu)設(shè)置下至少包括應(yīng)急辦、消防、公安、宣傳、衛(wèi)生、氣象、民政等。

再次，根據(jù)需要確立非常設(shè)成員單位。常設(shè)成員單位是所有突發(fā)事件都需要參加的單位，非常設(shè)成員單位是根據(jù)突發(fā)事件性質(zhì)或處置工作需要設(shè)立的單位，如環(huán)境突發(fā)事件中的環(huán)保部門、森林火災(zāi)中的林業(yè)部門等。非常設(shè)成員單位由總指揮根據(jù)需要確定。

此外，現(xiàn)有預(yù)案和應(yīng)急工作中在指揮部框架下設(shè)有工作組，由某個部門牽頭，如應(yīng)急救援、交通秩序、醫(yī)療救護、善后安置等。在實踐中，這些工作組又變成了指揮部成員間的互相指揮，效率極低。實際上，一旦指揮部啟動，即是代表政府應(yīng)對突發(fā)事件，所有這些工作組的工作內(nèi)容，指揮部成員（包括常設(shè)和非常設(shè)）都可在其職能之內(nèi)承擔(dān)，而在這些成員職能之外的工作，則可以指揮部名義去進行協(xié)調(diào)。

規(guī)范不同主體間指揮關(guān)系

突發(fā)事件應(yīng)對以“屬地管理為主”，由屬地政府指揮，確是一項需要全社會參與的工作，特別是應(yīng)對重大突發(fā)事件。在出現(xiàn)多主體參與時，如何規(guī)范不同主體間的指揮關(guān)系，對于突發(fā)事件應(yīng)對的有序性至關(guān)重要，需要理順幾重關(guān)系。

統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分類管理的關(guān)系。出于統(tǒng)一指揮需要，一旦當(dāng)?shù)乜傮w指揮部啟動，該指揮部對事件應(yīng)對負總體責(zé)任，所有部門，特別是上級行業(yè)部門都不能隨意干預(yù)該指揮部的權(quán)力。

行政決策與技術(shù)決策的關(guān)系。實際上，現(xiàn)場指揮部的決策是一種技術(shù)決策，而總體指揮部更多的是行政決策。處于科學(xué)應(yīng)急需要，現(xiàn)場指揮部應(yīng)在專家支持下負責(zé)現(xiàn)場處置的技術(shù)性決策并承擔(dān)技術(shù)決策責(zé)任，總體指揮部應(yīng)盡量避免干預(yù)技術(shù)決策或替代技術(shù)決策。當(dāng)然，這并非絕對。如果總體指揮部認為現(xiàn)場指揮部的決策方案不科學(xué)，亦可否決或另行決策，但此時技術(shù)決策責(zé)任由總體指揮部承擔(dān)。

指揮力量與支援力量的關(guān)系。從規(guī)范指揮的角度來說，屬地政府的指揮部是應(yīng)急指揮的責(zé)任主體，所有支援性力量，無論是上級政府的、兄弟單位的或是社會組織的，都應(yīng)服從屬地指揮部的統(tǒng)一指揮。當(dāng)然，在支援力量內(nèi)部，其指揮權(quán)仍然保持獨立性。