主頁（http://www.130131.com）：北京市社會安全應急能力建設中的問題與改進 ［基金項目］國家社科基金重大項目“中國特色社會主義社會管理體系研究”（項目編號：11＆ZD070）的階段性成果 ［作者簡介］熊炎，男，江西南昌人，北京市社會科學院首都社會治安綜合治理研究所助理研究員，《首都綜治研究》編輯，管理學博士. 北京市社會安全應急能力建設中的問題與改進 熊炎 （北京市社會科學院，北京 100101） ［摘要］根據(jù)《突發(fā)事件應對法》的規(guī)定，突發(fā)事件分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件四類。當前，以群體性事件為主的社會安全事件呈現(xiàn)高發(fā)的態(tài)勢，是社會關(guān)注的熱點問題，也是政府應急能力建設的短板。本文以北京市為標本，管窺中國社會安全事件應急能力建設中存在的問題及其改進，以求拋磚引玉。 ［關(guān)鍵詞］社會安全事件；應急管理；群體性事件 ［中圖分類號］C916［文獻標識碼］A［文章編號］1008-9314(2012)02-0029-06 近年來，北京市在社會安全事件應急能力建設方面取得了巨大的成就，但依然存在著問題與不足。針對這些問題，北京市應在應急體制、聯(lián)動機制、信息監(jiān)測、輿論引導以及對外合作等五個方面有所突破，從而實現(xiàn)首都社會安全事件應急能力建設的跨越式發(fā)展。 一、應急領(lǐng)導機構(gòu)：從分散走向統(tǒng)一 長期以來，北京市通過各級政法委下設的綜治辦、流管辦、維穩(wěn)辦等機構(gòu)協(xié)調(diào)以公安、司法、信訪為主的黨政機關(guān)開展社會安全事件的預防、預警、處置與善后工作，同時組織治安巡防員、流動人口協(xié)管員、維穩(wěn)信息員等社會力量參與到此項工作當中。2004年，根據(jù)胡錦濤總書記的批示，中央又建立了“集中處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會議”，此后北京市也建立了相應的聯(lián)席會議制度，將聯(lián)席會議辦公室設在信訪部門，社會安全事件的應急處置又多了一個領(lǐng)導機構(gòu)：聯(lián)席辦。2005年，北京市政府又成立了市應急辦，與聯(lián)席辦、綜治辦、流管辦、維穩(wěn)辦等機構(gòu)共同領(lǐng)導協(xié)調(diào)社會安全事件的應急工作，社會安全事件的應急領(lǐng)導體制就此呈現(xiàn)出“多頭管理、九龍治水”的格局。 由于多頭管理的存在，北京市應急指揮系統(tǒng)的重復建設問題也相對普遍。以北京市某區(qū)為例，公安分局有一套由區(qū)委政法委出資建設的視頻監(jiān)控指揮系統(tǒng)，應急辦也有一套由區(qū)政府出資建設的視頻監(jiān)控指揮系統(tǒng)，根據(jù)北京市總體應急預案的規(guī)定，區(qū)民防部門還應有一套備用的，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道也都有一套自建的視頻監(jiān)控指揮系統(tǒng)。由于利益關(guān)系的存在，這些系統(tǒng)很難整合，各自建各自的、各自用各自的，從而造成了應急資金的分散與浪費。重復建設的問題不僅體現(xiàn)在硬件設施上，在基層應急隊伍建設中也有所體現(xiàn)。各個區(qū)縣的應急辦、綜治辦、流管辦、維穩(wěn)辦、公安分局都有一支基層群防群治隊伍，每個部門都會定期或不定期發(fā)放一些志愿者補貼或獎勵。然而，基層志愿者一般都是身兼多職的，這就難免造成重復補貼的現(xiàn)象。 針對上述問題，改進策略如下：在市、區(qū)縣級層面，以綜治辦或維穩(wěn)辦為依托，組建社會安全事件應急指揮中心，將綜治辦、維穩(wěn)辦、聯(lián)席辦等機構(gòu)以及應急辦下轄的“反恐與刑事案件應急指揮部”納入指揮中心，統(tǒng)一領(lǐng)導、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的社會安全事件處置工作。根據(jù)《北京市突發(fā)事件總體應急預案》對社會安全事件的分類和處置主責單位的相關(guān)規(guī)定，市級社會安全事件應急指揮中心下設若干個專項應急指揮部（如圖1、表1所示），以組織、協(xié)調(diào)、指揮相關(guān)類別的社會安全事件應對工作。各級應急指揮中心和專項應急指揮部配備專職值班人員和保障資金。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處以現(xiàn)有綜治維穩(wěn)中心為依托，負責對本轄區(qū)的社會安全事件進行先期處置，接受市和區(qū)縣應急指揮中心的指令開展應急處置工作。 表1專項應急指揮部的主責部門
圖1社會安全事件應急領(lǐng)導體系 二、應急聯(lián)動機制：從粗放走向精準雖然北京市在“十一五”時期已經(jīng)建立了以市總體預案為核心，專項保障和部門預案及區(qū)縣總體預案為依托，單位預案為基礎(chǔ)的應急預案體系，截至2011年7月底全市共制訂各級各類應急預案48.1萬個[1]，但針對社會安全事件的應急預案還有很多有待完善的地方。 一方面，僅從市級社會安全事件應急預案的文本上來看，就可以發(fā)現(xiàn)應急分工存在著不到位或過細的問題。例如，有些專項應急預案將協(xié)助單位的名稱與職責一一列出，卻沒有將這些職責具體落實到協(xié)助單位的某個崗位上（見《北京市建筑業(yè)農(nóng)民工群體性事件應急預案》），從字面上看，分工明確、責任清晰，但這樣的應急分工在實際操作中很容易導致協(xié)助單位無法在短時間內(nèi)確定責任人趕赴現(xiàn)場。又如，部分應急預案在分工規(guī)定上過于“細膩”，將協(xié)助單位的職責落實到某個具體的人名及其電話號碼上（見《北京市旅游突發(fā)事件應急預案》），看上去是責任到人、便于聯(lián)絡，但如果協(xié)助單位的人事或電話發(fā)生變動，應急預案就成了一紙空文。此外，還有一些單位牽頭編寫的應急預案只對其內(nèi)部的機構(gòu)進行職責劃分，而對外部的協(xié)助單位以“相關(guān)單位到場”的字眼一筆帶過（見《北京市房屋拆遷糾紛群體性事件應急預案》），這就意味著在此類突發(fā)事件中只能依靠現(xiàn)場指揮者的主觀臆斷來選擇協(xié)助單位。 另一方面，少數(shù)基層政府和部門過于注重應急預案的數(shù)量，使應急人員常常埋頭于文案工作之中，而無暇組織相關(guān)人員開展預案演練，這就導致應急預案疊床架屋，而鮮有人知道該如何使用這些繁文縟節(jié)。還有少數(shù)單位上報的演練記錄中多次出現(xiàn)相同或類似的演練科目、演練過程和演練結(jié)果，存在虛報演練次數(shù)的情況。 針對上述問題，改進策略如下： 一是要細化基層應急預案。（1）基層預案必須結(jié)合本行政區(qū)域內(nèi)的自然地貌與氣候、建筑物與街道特征、應急隊伍與物資分布、社會組織與人口構(gòu)成、周邊環(huán)境與資源特點、經(jīng)濟狀況與貧富差距等因素來制定，避免基層預案“千人一面”，強化預案的實操性與針對性。（2）應急分工必須明確責任單位及其崗位的名稱，不宜出現(xiàn)“相關(guān)單位”的字眼，職責內(nèi)容應盡量描述出工作事項、工作時限、工作地點、工作流程、工作技能要求以及工作輸出標準等要素，以免事后評估責任單位時缺乏客觀依據(jù)。（3）基層預案的事件分級必須附有具體的量化標準，如參與與瀏覽人數(shù)、死傷與被困人數(shù)、物資價格上漲與股市下跌指數(shù)、直接財產(chǎn)損失與污染過火面積等，不可僅以定性描述作為事件分級的依據(jù)，以免聯(lián)動單位在同一突發(fā)事件中定級不一，導致處置措施不協(xié)同。（4）基層預案必須明確預警發(fā)布與解除的條件。發(fā)布與解除條件必須是便于操作的描述，如一個周期內(nèi)已監(jiān)測到的跡象是否達到一定頻次、是否處于事件旺季、已發(fā)生的同類事件是否達到一定的級別、本區(qū)域是否處于敏感時間段、利益相關(guān)者或上訪投訴人次是否達到一定數(shù)量等。 (中國集群通信網(wǎng) | 責任編輯：陳曉亮) |
