主頁（http://www.130131.com）：應(yīng)急指揮如何走向科學(xué)化

應(yīng)急指揮是指領(lǐng)導(dǎo)在實(shí)現(xiàn)應(yīng)急決策目標(biāo)的過程中，按照既定的目標(biāo)和計(jì)劃，對下屬的工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)的活動(dòng)。應(yīng)急指揮既是一門藝術(shù)，也是一門科學(xué)。中央強(qiáng)調(diào)，要科學(xué)、有力、有序應(yīng)對重大災(zāi)害。這就要求建立高效的應(yīng)急指揮體制，推動(dòng)應(yīng)急指揮由傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)式、粗放式、突擊式向科學(xué)化、精細(xì)化、制度化轉(zhuǎn)變。

1傳統(tǒng)應(yīng)急指揮模式存在的問題應(yīng)急指揮是一項(xiàng)準(zhǔn)軍事行動(dòng)。我國傳統(tǒng)的應(yīng)急指揮模式，具有經(jīng)驗(yàn)式、粗放式、突擊式的特征，重經(jīng)驗(yàn)、輕制度，重上層、輕基層，重戰(zhàn)術(shù)、輕戰(zhàn)略。隨著時(shí)代發(fā)展，這種傳統(tǒng)的應(yīng)急指揮模式往往難于駕馭錯(cuò)綜復(fù)雜的局面，導(dǎo)致決策失誤、響應(yīng)滯后。重經(jīng)驗(yàn)輕制度

經(jīng)驗(yàn)行政是我國傳統(tǒng)行政管理的一個(gè)重要特征。經(jīng)驗(yàn)行政以經(jīng)驗(yàn)作為行政管理的基本依據(jù)，過分強(qiáng)調(diào)管理者個(gè)人的作用，不重視科學(xué)的管理制度建設(shè)和專家參與。經(jīng)驗(yàn)行政同樣反映在我國應(yīng)急指揮工作中：應(yīng)急指揮相關(guān)制度軟化，剛性缺失，指揮過程中過度依靠領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)、能力甚至是直覺，各種法律法規(guī)、規(guī)章制度和應(yīng)急預(yù)案流于形式；突發(fā)事件發(fā)生后，各級領(lǐng)導(dǎo)不是首先按法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，而是“跟著感覺走”，自己憑經(jīng)驗(yàn)和能力進(jìn)行臨時(shí)性決策，“即興發(fā)揮”；指揮效果在很大程度上不是取決于應(yīng)急指揮相關(guān)制度規(guī)范是否到位、科學(xué)，而在于領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)多少和能力高低。制度在應(yīng)急指揮中的規(guī)范、引導(dǎo)和約束作用得不到充分體現(xiàn)的原因：既在于不少領(lǐng)導(dǎo)的思維方式和工作模式尚停留在傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)行政和“人治”思維模式，還比較習(xí)慣傳統(tǒng)的個(gè)人臨時(shí)決策模式；也在于我國綜合性應(yīng)急管理法律體系和全國應(yīng)急預(yù)案框架體系建設(shè)時(shí)間較短，針對性、操作性、實(shí)用性還不強(qiáng)，對應(yīng)急指揮的規(guī)范和保障作用尚未完全體現(xiàn)。

重上層輕基層

隨著突發(fā)事件事態(tài)演變和規(guī)模擴(kuò)大，應(yīng)急指揮也可能會(huì)經(jīng)歷從基層（事發(fā)地）、中層到高層等不同層級，這就要求建立屬地管理為主、權(quán)責(zé)對等的分級響應(yīng)機(jī)制。為此，要建立金字塔型的組織結(jié)構(gòu)和應(yīng)急資源配置架構(gòu)，充分發(fā)揮好基層和一線人員作為突發(fā)事件“第一響應(yīng)者”的作用，減少應(yīng)急指揮點(diǎn)與突發(fā)事件發(fā)生點(diǎn)之間的距離，簡化決策鏈，以便基層一線根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)、靈活作出科學(xué)決策。通常，在分權(quán)制國家，由于權(quán)力比較分散，大部分的決策行為發(fā)生在中下層，少部分超出地方應(yīng)對能力范圍的突發(fā)事件由地方向中央尋求支援；而在集權(quán)制國家，由于決策權(quán)力高度集中于中央，很多決策行為發(fā)生在中高層。我國傳統(tǒng)的應(yīng)急決策是一個(gè)倒金字塔型的結(jié)構(gòu)，應(yīng)急指揮權(quán)力與責(zé)任之間呈倒掛狀態(tài)：距離事件發(fā)生點(diǎn)遠(yuǎn)、對情況不了解的中高層擁有更大的權(quán)力、更多的資源，而距離最近、情況最熟悉的基層一線卻只有少量的權(quán)力和稀缺的資源。突發(fā)事件發(fā)生后，按照級級負(fù)責(zé)、從下至上、對口匯報(bào)的原則，一級一級往上請示、匯報(bào)。上級決策者遠(yuǎn)離基層，基層發(fā)生的問題經(jīng)過層層請示匯報(bào)后再作決策，不僅影響決策的正確性，而且影響決策的及時(shí)性。

重戰(zhàn)術(shù)輕戰(zhàn)略

根據(jù)“綜合協(xié)調(diào)、專業(yè)處置”的原則，應(yīng)急指揮部通常分為行政指揮和戰(zhàn)術(shù)指揮兩個(gè)指揮部——行政指揮部是行政層面的指揮部，在后方負(fù)責(zé)應(yīng)急救援的行政決策與溝通協(xié)調(diào)；戰(zhàn)術(shù)指揮部是戰(zhàn)術(shù)層面的指揮部，在前方負(fù)責(zé)現(xiàn)場救援的具體實(shí)施，由專業(yè)應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)和志愿者組織等組成�？茖W(xué)合理的應(yīng)急指揮體制，要合理區(qū)分戰(zhàn)略、戰(zhàn)役、戰(zhàn)術(shù)三個(gè)不同層次，做到相互分工、互為補(bǔ)充。在傳統(tǒng)的應(yīng)急指揮體制下，很多領(lǐng)導(dǎo)對戰(zhàn)略決策和戰(zhàn)術(shù)指揮不做嚴(yán)格區(qū)分，過于強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)術(shù)指揮，而對戰(zhàn)略決策不夠重視，甚至把戰(zhàn)略決策簡單等同于戰(zhàn)術(shù)指揮。其突出表現(xiàn)在：突發(fā)事件一旦發(fā)生，各級領(lǐng)導(dǎo)都在接報(bào)后“第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場”“第一時(shí)間做出部署”，但到了事發(fā)現(xiàn)場究竟該做什么、不該做什么，先做什么、后做什么，各級各類不同領(lǐng)導(dǎo)之間誰聽誰的，卻不甚清楚。最后出現(xiàn)的情況是，事發(fā)現(xiàn)場人多嘴雜、鬧鬧哄哄，各方人員嚴(yán)重錯(cuò)位、越位、不到位——本該承擔(dān)行政指揮職責(zé)、負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)都第一時(shí)間奔赴現(xiàn)場，在現(xiàn)場越位扮演著戰(zhàn)術(shù)指揮的角色；現(xiàn)場真正的戰(zhàn)術(shù)指揮和具體操作人員則忙著請示匯報(bào)，領(lǐng)導(dǎo)在聽取匯報(bào)后則做出各種很籠統(tǒng)、很原則的指示要求，在此過程中可能耽誤重要的寶貴時(shí)機(jī)。

2走向科學(xué)化指揮應(yīng)急指揮模式，必須建立結(jié)構(gòu)合理、分工明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的應(yīng)急指揮體制。讓制度硬起來：成為“硬約束”

制度是由一系列規(guī)則構(gòu)成的體系。制度化管理強(qiáng)調(diào)按照一定的已經(jīng)確定的規(guī)則來推動(dòng)工作——這種規(guī)則是大家所公認(rèn)的體現(xiàn)了責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的契約性規(guī)則。“沒有規(guī)矩，不成方圓。”應(yīng)急指揮的效能來源于科學(xué)完備的制度保障，其關(guān)鍵在于建章立制，完善法律體系和預(yù)案體系，實(shí)現(xiàn)對突發(fā)事件的制度化響應(yīng)，提高應(yīng)急指揮的規(guī)范化、程序化水平。應(yīng)改變以往應(yīng)急指揮過程中過多依靠領(lǐng)導(dǎo)自身的知識(shí)、能力和經(jīng)驗(yàn)甚至“直覺”做法，必須增加制度認(rèn)同，強(qiáng)化制度剛性。一方面，制定制度是基礎(chǔ)。制度的威力在于切中問題實(shí)質(zhì)。為此，要建立覆蓋全面、內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的應(yīng)急指揮制度體系，提高制度體系的操作性、實(shí)用性和相互之間的銜接緊密度和一致性。特別是要建立領(lǐng)導(dǎo)干部參與應(yīng)急預(yù)案編制的工作機(jī)制，切實(shí)解決預(yù)案編制主體與預(yù)案執(zhí)行主體相脫節(jié)的問題，讓預(yù)案變得實(shí)用、管用、好用。另一方面，執(zhí)行制度是關(guān)鍵。制度的生命力在于嚴(yán)格的、不折不扣的執(zhí)行。為此，提高領(lǐng)導(dǎo)干部對應(yīng)急指揮制度的熟知度和認(rèn)同度，推動(dòng)他們按法律法規(guī)要求和應(yīng)急預(yù)案規(guī)定“照章辦事”，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急指揮制度化、標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行。

讓基層強(qiáng)起來：成為第一響應(yīng)人

基層是應(yīng)急指揮的前沿陣地。預(yù)防突發(fā)事件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在基層，應(yīng)對突發(fā)事件的第一現(xiàn)場也在基層，基層能力高低直接決定著突發(fā)事件應(yīng)對的整體效果。改變傳統(tǒng)應(yīng)急指揮模式重上層輕基層的問題，必須建立對基層一線“第一響應(yīng)者”的委托授權(quán)機(jī)制，讓熟悉情況的基層一線擁有更多的指揮權(quán)，以根據(jù)千變?nèi)f化的現(xiàn)場情況及時(shí)靈活地作出決策。切實(shí)按照“屬地管理為主、高度授權(quán)”的原則，推進(jìn)應(yīng)急指揮權(quán)向基層一線人員傾斜，縮短實(shí)際指揮點(diǎn)與突發(fā)事件發(fā)生點(diǎn)之間的距離，以減少因事發(fā)地與上級有關(guān)部門和人員的決策點(diǎn)之間距離過長、程序過多可能導(dǎo)致的信息扭曲現(xiàn)象。基本的要求是：上下級之間基于職責(zé)分工、崗位權(quán)力而不是行政級別、行政權(quán)力進(jìn)行有效協(xié)作，做到上層領(lǐng)導(dǎo)在重特大突發(fā)事件現(xiàn)場“到位不越位”“幫忙不添亂”，減少基層一線在突發(fā)事件發(fā)生后第一時(shí)間消極等待上級指示而貽誤最佳救援時(shí)機(jī)以及因各方高層領(lǐng)導(dǎo)涌入事發(fā)現(xiàn)場導(dǎo)致多頭管理、重復(fù)指揮等現(xiàn)象的發(fā)生。

讓專業(yè)管起來：成為現(xiàn)場指揮者

從層級來看，應(yīng)急指揮自上而下分為戰(zhàn)略、戰(zhàn)役、戰(zhàn)術(shù)三個(gè)層級——戰(zhàn)略決定大方向，戰(zhàn)役則是為實(shí)現(xiàn)整體或局部戰(zhàn)略目標(biāo)而進(jìn)行的大規(guī)模行動(dòng)，而戰(zhàn)術(shù)則是具體到小單位應(yīng)急力量的調(diào)配、部署及運(yùn)用�？砂凑�“綜合協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)對等、專業(yè)處置”的原則，科學(xué)界定戰(zhàn)略、戰(zhàn)役、戰(zhàn)術(shù)三個(gè)層次之間的關(guān)系，建立行政指揮和戰(zhàn)術(shù)指揮分工明確、銜接緊密的應(yīng)急指揮組織架構(gòu)和專業(yè)化的應(yīng)急指揮程序。必須改變領(lǐng)導(dǎo)“無所不知、無所不能”“行政級別越高、指揮本領(lǐng)越強(qiáng)、指揮權(quán)力越大”的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，事發(fā)現(xiàn)場不是來的領(lǐng)導(dǎo)數(shù)量越多越好，不是來的領(lǐng)導(dǎo)級別越高越好；各級行政領(lǐng)導(dǎo)要“多宏觀指導(dǎo)、少微觀指揮”，不要“越俎代庖”，不分情況在第一時(shí)間匆忙趕到事發(fā)現(xiàn)場越位指揮。堅(jiān)持崗位權(quán)力大于級別權(quán)力，“讓專業(yè)的人來干專業(yè)的事”，建立規(guī)范化的專業(yè)處置程序，明確指揮要點(diǎn)，嚴(yán)格按規(guī)程進(jìn)行處置。積極推廣突發(fā)事件現(xiàn)場指揮官制度，進(jìn)一步明確現(xiàn)場指揮官的職權(quán)、成立條件和運(yùn)轉(zhuǎn)程序；根據(jù)“誰先到達(dá)誰先指揮，依法逐步移交指揮權(quán)”的原則，建立現(xiàn)場動(dòng)態(tài)靈活的應(yīng)急指揮機(jī)制，規(guī)范現(xiàn)場指揮權(quán)的交接方式和程序。

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