主頁(yè)（http://www.130131.com）：構(gòu)建規(guī)范化應(yīng)急指揮體系

“8·12”天津?yàn)I海新區(qū)危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)爆炸事故發(fā)生后，社會(huì)各界高度關(guān)注，天津市政府也全力投入救援工作。然而，事故處置中暴露出的一系列問(wèn)題不禁讓人反思：在我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理體系已經(jīng)建設(shè)12年、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》已經(jīng)實(shí)施8年的今天，為何突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的能力仍然不足？這次事故表明，我們現(xiàn)階段亟需解決的是應(yīng)急指揮體系的規(guī)范化問(wèn)題。

受益于近年來(lái)的應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，我國(guó)目前建立了各種各樣、形形色色的應(yīng)急指揮部，有常設(shè)的，也有根據(jù)需要而臨時(shí)設(shè)立的。如果仔細(xì)研究各種以政府名義而建的指揮部，會(huì)發(fā)現(xiàn)其主要成員基本是重疊的。其結(jié)果是：一方面，應(yīng)對(duì)不同突發(fā)事件可能總指揮和指揮部辦公室不同，但成員單位是多數(shù)相同的；另一方面，在一些重大突發(fā)事件中，可能要同時(shí)啟動(dòng)多個(gè)應(yīng)急預(yù)案，因此在邏輯上就需要同時(shí)啟動(dòng)多個(gè)指揮部，而它們的成員是重復(fù)的。然而，在實(shí)踐中，這種指揮部的設(shè)立方式幾乎是不可能的。

在我國(guó)應(yīng)急管理實(shí)踐中，實(shí)際上存在著兩種指揮機(jī)構(gòu)：一種是負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)具體施救的指揮部，如“6·2”東方之星沉船事件中的現(xiàn)場(chǎng)救援指揮部；另一種是負(fù)責(zé)為現(xiàn)場(chǎng)施救提供各類保障的指揮機(jī)構(gòu)，這種指揮機(jī)構(gòu)根據(jù)事件大小可能在不同層級(jí)政府或部門都會(huì)設(shè)立，如東方之星沉船事件中的國(guó)務(wù)院事件救援和處置工作組。基于科學(xué)應(yīng)急、規(guī)范應(yīng)急的目標(biāo)，有必要對(duì)現(xiàn)有應(yīng)急指揮體系進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化。

明確應(yīng)急指揮權(quán)力屬地化

出現(xiàn)重大突發(fā)事件時(shí)，常常需要多層級(jí)政府、多部門合作，如何處理屬地政府與上級(jí)政府、分類管理部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系？其結(jié)果是在重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中，相關(guān)主體在事件前期往往不知誰(shuí)是責(zé)任主體，誰(shuí)該負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)與指揮職責(zé)，界定不清，導(dǎo)致或者推諉，或者扯皮。

突發(fā)事件的危害性、緊迫性的特點(diǎn)決定了應(yīng)對(duì)過(guò)程中決策的時(shí)限性和形式的高度集中化，需要有明確的指揮權(quán)力與指揮關(guān)系以保障決策及時(shí)制定和有效實(shí)施。實(shí)際上，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)包括了指揮權(quán)，但并不等于指揮權(quán)。從科學(xué)應(yīng)急和簡(jiǎn)政放權(quán)的角度出發(fā)，在我國(guó)現(xiàn)有行政體制下，需要將突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的指揮權(quán)從領(lǐng)導(dǎo)權(quán)中進(jìn)行剝離和下放，并將其賦予屬地政府，即法律規(guī)定的縣級(jí)政府。

明確屬地政府的應(yīng)急指揮權(quán)，最核心的問(wèn)題是協(xié)調(diào)好“領(lǐng)導(dǎo)”“指揮”與“分級(jí)”的關(guān)系。應(yīng)急指揮權(quán)的屬地化并不意味著上級(jí)和中央政府在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)上沒(méi)有職責(zé)。按照“分級(jí)負(fù)責(zé)”原則，當(dāng)屬地政府無(wú)法應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，可以向上級(jí)政府請(qǐng)求支持，上級(jí)政府需要協(xié)調(diào)資源支持，此時(shí)指揮權(quán)與責(zé)任仍在屬地政府。只有當(dāng)上級(jí)政府認(rèn)為屬地政府已經(jīng)沒(méi)有能力指揮處置事件場(chǎng)景時(shí)，方可宣布介入事件指揮，此時(shí)指揮權(quán)力與責(zé)任歸屬上級(jí)政府。

在現(xiàn)階段，由于縣級(jí)應(yīng)急管理的資源投入和能力建設(shè)都相對(duì)薄弱，一些重大突發(fā)事件的處置可能難以有效指揮，有必要確立一個(gè)過(guò)渡期。在過(guò)渡期內(nèi)，需要加大對(duì)基層應(yīng)急管理的投入，規(guī)范應(yīng)急管理工作規(guī)程，加強(qiáng)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，加大應(yīng)急管理人員的培訓(xùn)力度；同時(shí)，上級(jí)政府在重大突發(fā)事件時(shí)也需加強(qiáng)對(duì)基層指揮工作的指導(dǎo)，必要時(shí)亦可接替指揮權(quán)。

建立標(biāo)準(zhǔn)化的現(xiàn)場(chǎng)指揮部

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)場(chǎng)處置的效率來(lái)看，事發(fā)地的消防力量擔(dān)負(fù)著突發(fā)事件的綜合救援工作，并在事件處置中承擔(dān)現(xiàn)場(chǎng)指揮工作。我國(guó)《消防法》也要求消防隊(duì)伍在滅火救援中建立標(biāo)準(zhǔn)化的指揮部，但對(duì)于非火災(zāi)救援的指揮部卻并沒(méi)有明確如何規(guī)范。未來(lái)有必要對(duì)消防隊(duì)伍現(xiàn)有的滅火救援標(biāo)準(zhǔn)化指揮部進(jìn)行改造，將其優(yōu)化成標(biāo)準(zhǔn)化的現(xiàn)場(chǎng)指揮部結(jié)構(gòu)�，F(xiàn)場(chǎng)指揮部標(biāo)準(zhǔn)化的優(yōu)點(diǎn)是，所有經(jīng)過(guò)培訓(xùn)的救援隊(duì)伍都能清晰地了解指揮部結(jié)構(gòu)、指揮標(biāo)識(shí)以及意義等，從而有效落實(shí)指揮部決策。

我國(guó)現(xiàn)行消防制度對(duì)消防隊(duì)伍的專業(yè)化束縛較大，由消防力量所擔(dān)任的現(xiàn)場(chǎng)指揮部標(biāo)準(zhǔn)化工作，有賴于消防隊(duì)伍的改革才能完成，包括去現(xiàn)役制、職業(yè)化、培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)化、工作規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)化等系列問(wèn)題需要進(jìn)一步研究。

建立規(guī)范化的總體指揮部

從法律角度明確應(yīng)急指揮權(quán)限屬地化的同時(shí)，還需要規(guī)范事發(fā)地政府總體指揮部及其結(jié)構(gòu)。實(shí)際上，在一級(jí)政府層面，一旦總體指揮部得以規(guī)范化設(shè)立，在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，該指揮部由總指揮決定啟動(dòng)并工作，而無(wú)需再設(shè)立其他所謂專項(xiàng)指揮部。換句話說(shuō)，一級(jí)政府只需要一個(gè)代表政府的總體指揮部，現(xiàn)有的專項(xiàng)預(yù)案應(yīng)轉(zhuǎn)化為如何從專業(yè)上輔助總體指揮部的決策或技術(shù)性支持現(xiàn)場(chǎng)指揮部的施救。

如何規(guī)范總體指揮部？

首先，明確屬地政府的主官（縣長(zhǎng)/市長(zhǎng)）為應(yīng)急總指揮。作為屬地政府最高領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)急狀態(tài)下主官的調(diào)動(dòng)資源能力最強(qiáng)。同時(shí)，為了減少主官的工作壓力，在一些常規(guī)突發(fā)事件中，主官可以根據(jù)需要委托和授權(quán)某個(gè)副主官擔(dān)任總指揮，但最終責(zé)任仍由主官承擔(dān)。

其次，確定必需的指揮部常設(shè)成員單位�，F(xiàn)有預(yù)案體系中成員單位的高重疊性表明，這些單位都是總體指揮部必需的成員。出于提高應(yīng)急決策效率目的，還需對(duì)這些成員進(jìn)行精簡(jiǎn)，確定作為指揮部所不可或缺的成員，在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置下至少包括應(yīng)急辦、消防、公安、宣傳、衛(wèi)生、氣象、民政等。

再次，根據(jù)需要確立非常設(shè)成員單位。常設(shè)成員單位是所有突發(fā)事件都需要參加的單位，非常設(shè)成員單位是根據(jù)突發(fā)事件性質(zhì)或處置工作需要設(shè)立的單位，如環(huán)境突發(fā)事件中的環(huán)保部門、森林火災(zāi)中的林業(yè)部門等。非常設(shè)成員單位由總指揮根據(jù)需要確定。

此外，現(xiàn)有預(yù)案和應(yīng)急工作中在指揮部框架下設(shè)有工作組，由某個(gè)部門牽頭，如應(yīng)急救援、交通秩序、醫(yī)療救護(hù)、善后安置等。在實(shí)踐中，這些工作組又變成了指揮部成員間的互相指揮，效率極低。實(shí)際上，一旦指揮部啟動(dòng)，即是代表政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，所有這些工作組的工作內(nèi)容，指揮部成員（包括常設(shè)和非常設(shè)）都可在其職能之內(nèi)承擔(dān)，而在這些成員職能之外的工作，則可以指揮部名義去進(jìn)行協(xié)調(diào)。

規(guī)范不同主體間指揮關(guān)系

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)以“屬地管理為主”，由屬地政府指揮，確是一項(xiàng)需要全社會(huì)參與的工作，特別是應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件。在出現(xiàn)多主體參與時(shí)，如何規(guī)范不同主體間的指揮關(guān)系，對(duì)于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的有序性至關(guān)重要，需要理順幾重關(guān)系。

統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分類管理的關(guān)系。出于統(tǒng)一指揮需要，一旦當(dāng)?shù)乜傮w指揮部啟動(dòng)，該指揮部對(duì)事件應(yīng)對(duì)負(fù)總體責(zé)任，所有部門，特別是上級(jí)行業(yè)部門都不能隨意干預(yù)該指揮部的權(quán)力。

行政決策與技術(shù)決策的關(guān)系。實(shí)際上，現(xiàn)場(chǎng)指揮部的決策是一種技術(shù)決策，而總體指揮部更多的是行政決策。處于科學(xué)應(yīng)急需要，現(xiàn)場(chǎng)指揮部應(yīng)在專家支持下負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)處置的技術(shù)性決策并承擔(dān)技術(shù)決策責(zé)任，總體指揮部應(yīng)盡量避免干預(yù)技術(shù)決策或替代技術(shù)決策。當(dāng)然，這并非絕對(duì)。如果總體指揮部認(rèn)為現(xiàn)場(chǎng)指揮部的決策方案不科學(xué)，亦可否決或另行決策，但此時(shí)技術(shù)決策責(zé)任由總體指揮部承擔(dān)。

指揮力量與支援力量的關(guān)系。從規(guī)范指揮的角度來(lái)說(shuō)，屬地政府的指揮部是應(yīng)急指揮的責(zé)任主體，所有支援性力量，無(wú)論是上級(jí)政府的、兄弟單位的或是社會(huì)組織的，都應(yīng)服從屬地指揮部的統(tǒng)一指揮。當(dāng)然，在支援力量?jī)?nèi)部，其指揮權(quán)仍然保持獨(dú)立性。